Ley de Seguridad Interior: observaciones desde un parámetro constitucional

 

 

Historia

 

Con la histórica regulación normativa del Estado mexicano, el ejército y las fuerzas armadas han participado en situaciones políticas y de seguridad nacional, toda vez que algunos de los representantes de la nación que desfilaron a través del tiempo por la silla presidencial, fueron miembros de las fuerzas armadas; siendo su máximo representante el General Porfirio Díaz.

 

Al concluir la época marcada por luchas armadas, y con la posterior publicación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el 05 de febrero 1917, se dio orden y control al manejo de las fuerzas armadas dentro del país, supeditando su plena participación ante la norma constitucional; en ese contexto podemos señalar que en las últimas décadas, bajo el aumento de la criminalidad,  y con la incapacidad de la policía para apoyar a la ciudadanía en cuestión a actos punitivos, se ha dado participación a las fuerzas armadas para efectuar acciones de seguridad pública de manera discrecional, debido a que no se contaba con una ley específica que regulara su actuar durante el ejercicio de actividades policiales.

 

Antecedentes

 

Para ser precisos, en la década de los ochenta, se incrementó notablemente el movimiento de las fuerzas armadas dentro del territorio nacional, sobre todo en zonas con mayor población indígena, como Chiapas; como panacea ante el crecimiento de movimientos sociales y armados, como el Ejército Zapatista de Liberación Nacional, además, se le dio participación al ejército para intentar erradicar el narcotráfico en las zonas fronterizas. De esta manera, han tomado cada vez mayor actuación en el tema de seguridad nacional, adentrándose poco a poco en el campo de la seguridad pública de manera discrecional.

 

Ley de Seguridad Interior y sus fines

 

Posterior a la presentación de distintas propuestas para la creación de una ley que regulara la seguridad interior, y con el firme propósito de normar el actuar del orden castrense en temas de seguridad pública, el 21 de diciembre de 2017, por decreto presidencial, se expidió la Ley de Seguridad Interior, en la que se establecía como objetivo principal:

 

“…regular la función del Estado para preservar la Seguridad Interior, así como establecer las bases, procedimientos y modalidades de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los municipios, en la materia”.

 

Lo anterior busca salvaguardar el orden constitucional, el Estado de Derecho y la gobernabilidad democrática en México, de riesgos y amenazas que perturben la seguridad nacional, mismas que son detalladas en los artículos tercero y cuarto de la recién aprobada legislación.

 

Es de destacar que para emitir la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, los artículos 11 y 12, establecen que el Presidente, ante la consideración del Consejo de Seguridad Nacional, precisará la intervención de las fuerzas federales, expidiendo, en un plazo no mayor a 72 horas, la declaratoria conducente para tal efecto; además, deberá ser notificada por medio de la Secretaría de Gobernación a la Comisión Bicameral de Seguridad Nacional y a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, además de publicarse en el Diario Oficial de la Federación, así como en periódicos y gacetas oficiales. 

 

Así mismo, plantea en su artículo 26, que la autoridad federal y las fuerzas armadas, realizarán, de manera permanente, acciones de seguridad interior, al identificar, prevenir y atender riesgos en distintas zonas del territorio nacional, vías generales de comunicación e instalaciones estratégicas; estás acciones no dependerán del pronunciamiento de una declaratoria.

 

Panorama Constitucional

 

La Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, refiere en su artículo 21, que “la Seguridad Pública es una función a cargo de la Federación, Entidades Federativas y Municipios para el ejercicio de la prevención de los delitos. Además, las instituciones de seguridad pública serán meramente de carácter civil; y deberán coordinarse policías municipales, estatales y federales con apoyo del Ministerio Público, para cumplir con los objetivos planteados, conformando el Sistema Nacional de Seguridad Pública”.

 

En otro aspecto y en analogía con ciertos parámetros que establece la Ley de Seguridad Interior, el artículo 29 constitucional menciona que, “en casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquier otro que ponga en grave peligro o conflicto a la sociedad, el Presidente de la Nación, con aprobación del Congreso de la Unión o en su caso, de la Comisión Permanente, podrá hacer restricciones o suspensión de determinados derechos y garantías, para enfrentar la situación de amenaza, por tiempo limitado, con prevenciones generales. El Congreso deberá autorizar y acordar las acciones necesarias, mientras que el Poder Ejecutivo hará frente a la situación de emergencia; de igual forma, todos los decretos expedidos por el Poder Ejecutivo durante la restricción o suspensión, se revisaran inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pronunciándose oportunamente acerca de la constitucionalidad y validez de lo actuado”.

 

Por último, respecto de la actuación del ejército y las fuerzas armadas, sabemos que, en tiempos de paz, las autoridades del orden castrense no pueden ejercer funciones distintas a las de la disciplina militar; sólo existirá fijación de comandancias militares, en castillos, fortalezas y almacenes dependientes del Gobierno de la Unión; al igual que campamentos, cuarteles o depósitos para estación de sus tropas, como lo señala el artículo 129 constitucional.

 

La perspectiva observada en el contexto del Plano Internacional

 

El 24 de julio de 2001, el Estado mexicano firmó ante la Organización de las Naciones Unidas, la Observación General N° 29, con número de referencia CCPR/C/21/Rev.1/Add.11, acerca del estado de emergencia relativo al artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. En tales observaciones se comenta que, “no todo disturbio o catástrofe constituye una situación que ponga en peligro la vida de la nación; puesto que ante un conflicto nacional o internacional, operan las normas de derecho internacional, contribuyendo a impedir un abuso ante las facultades del Estado, en virtud al Pacto, siendo de esta forma cuando alguno de los Estados considere la invocación del artículo 4, deberá tener cuidado al momento de establecer el motivo por el cual hacer valer la medida de manera necesaria y legitima; debiendo el Estado Parte, justificar escrupulosamente su decisión y las medidas de actuación concretas”.

 

En alusión al párrafo anterior, citamos el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el cual marca que, “en situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación, y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Parte en el Pacto, podrán adoptar disposiciones que, limitadas a las exigencias de la situación, puedan suspender las obligaciones contraídas en virtud del Pacto, siempre que dichas disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional, y no impliquen algún tipo de discriminación”. Además, el Estado que haga uso del derecho de suspensión, deberá elaborar un informe completo y hacerlo saber a los demás Estados Parte, a través del Secretario General de las Naciones Unidas.

 

Es por ello que en su periodo de sesiones número 98, efectuado en Nueva York, del 08 al 26 de marzo de 2010; el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, emitió observaciones al gobierno mexicano, con el número de referencia CCPR/C/MEX/CO/5, por medio de su examen de los informes presentados por los Estados, en virtud del artículo 40 del Pacto México; respecto al compromiso de la presentación de informes, acerca de las disposiciones afectadas, los derechos reconocidos por los Estados Parte y su avances en cuanto al goce de los derechos.

 

  1. En esta tesitura, el Comité menciona que al examinar el quinto informe presentado por México, en las sesiones 2686.a a 2688.a y 2708.a; se manifestó que uno de los principales motivos de preocupación era que el Estado debe vigilar que sus disposiciones sean compatibles con el artículo 4 del Pacto y el 29 constitucional; de tal forma, el comité hace referencia al Estado, su observación general número, 29 aprobada en 2001, de acuerdo a la suspensión de obligaciones durante un estado de excepción, señalando que el Estado debe garantizar la seguridad pública, en medida de lo posible por fuerzas de seguridad civiles y no militares; así mismo, garantizar que las denuncias de violaciones a derechos humanos cometidas por el orden castrense, se investiguen y juzguen por autoridades civiles. 

 

Conclusiones

 

Podemos resaltar como aspectos importantes en cuanto a la seguridad interior:

 

-La Ley de Seguridad Interior no es inconstitucional ni violatoria, toda vez que hace referencia a la protección de los Derechos Humanos y a sus garantías, los cuales están establecidos en nuestra Carta Magna y son recogidos por diversos Tratados Internacionales.

 

-Si bien es cierto, una de las facultades otorgadas al presidente de la nación se contiene el artículo 89, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice:

 

“VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente, o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación.”

 

Eso no significa que tiene autoridad absoluta sobre las fuerzas armadas, ni que pueda hacer uso imperioso sobre su actuar, o que mediante la creación de la Ley de Seguridad Interior pueda ordenar libremente su conducción, pues así como la  Constitución da vista al presidente acerca de sus facultades, también establece como facultades del Congreso de la Unión, en su artículo 73, sustentar las instituciones armadas de la Unión, es decir, el Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea, nacionales; y reglamentar su organización y servicio; al igual que expedir leyes para coordinar a la Federación con las entidades federativas y los ayuntamientos, y organizar a las instituciones de seguridad pública en materia federal, así como la expedición de leyes en materia de seguridad nacional.

 

Por lo que otorga facultades al Congreso de la Unión para coordinar y autorizar todas las acciones relativas a la seguridad, dentro y fuera del país, entre instituciones de seguridad civiles e instituciones del orden castrense, por lo que el presidente de la república, no cuenta con la facultad de uso discrecional de las Fuerzas Armadas.

 

-Los artículos 11 y 12 de la Ley de Seguridad Interior señalan que el presidente, ante la consideración del Consejo de Seguridad Nacional, precisará la intervención de las fuerzas federales a solicitud del territorio afectado, y  la declaratoria solamente será notificada por medio de la SEGOB a la Comisión Bicameral de Seguridad Nacional y a la CNDH, publicándose en el Diario Oficial de la Federación y en periódicos y gacetas oficiales; sin embargo, deja de lado la intervención estricta del Congreso de la Unión, quien debiera autorizar los actos del Poder Ejecutivo, limitando la ejecución de sus acciones por medio de la aceptación o el rechazo de la solicitud de declaratoria, como en su caso lo señala de manera análoga, el artículo 29 constitucional; pues cuenta con una estructura sólida, para el manejo de las fuerzas armadas, así como la suspensión de derechos y garantías, que no sólo se plasman en el contenido de la Carta Magna, sino también a través de Tratados Internacionales; como el Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles, suscrito por la Organización de las Naciones Unidas, donde se señala que debe ser notificada de las situaciones de riesgo y las acciones a tomar, para que a su vez, esta lo comunique a los Estados Parte.

 

-Respecto al actuar del orden castrense con respecto a la seguridad pública, la Constitución, en su artículo 129 menciona; que en tiempos de paz, las autoridades del orden castrense no pueden ejercer funciones distintas a las de la disciplina militar. Pero no por ello se restringen totalmente sus funciones ante actos de seguridad pública de acuerdo con lo señalado en la Tesis Jurisprudencial P./J. 36/2000, nombrada, “Ejército, Fuerza Aérea y Armada. Si bien pueden participar en acciones civiles en favor de la seguridad pública, en situaciones que no se requiera suspender las garantías, ello debe obedecer a la solicitud expresa de las autoridades civiles a las que deberán estar sujetos, con estricto acatamiento a la constitución y a las leyes”.

 

"Es constitucionalmente posible que el Ejército, Fuerza Aérea y Armada, en tiempos en que no se haya decretado suspensión de garantías, puedan actuar en apoyo de las autoridades civiles en tareas diversas de seguridad pública. Pero ello, de ningún modo pueden hacerlo "por sí y ante sí", sino que es imprescindible que lo realicen a solicitud expresa, fundada y motivada, de las autoridades civiles y de que en sus labores de apoyo se encuentren subordinados a ellas y, de modo fundamental, al orden jurídico previsto en la Constitución, en las leyes que de ella emanen y en los tratados que estén de acuerdo con la misma, atento a lo previsto en su artículo 133.”

 

Aunado a lo anterior, no existe una limitante para la participación de las Fuerzas Armadas en acciones meramente civiles, sin embargo, se deberán restringir y normar las formas en que deben actuar ante situaciones de seguridad pública, ya que al igual que los elementos policiales civiles, cuentan con un adiestramiento para repeler practicas violentas pero no está encaminado al mismo fin; pues entre las funciones de las autoridades civiles, se encuentra la preservación del orden, así como garantizar la seguridad de las personas en una zona de disturbio, en tanto que las Fuerzas Armadas son capacitadas para abatir y reestablecer el orden en un punto de agresión.

 

-Los artículos 11 y 26 de la Ley de Seguridad Interior se contraponen, dado que el primero establece que las Fuerzas Armadas sólo podrá realizar acciones de seguridad interior a través de una declaratoria, de no ser así, serán atendidas por las autoridades en el ámbito de sus atribuciones; no obstante, el segundo artículo manifiesta que las acciones realizadas por las autoridades federales y las Fuerzas Armadas son de carácter permanente, lo que nos deja ante una situación confusa y de indefensión.

 

La creación de una ley que regule el actuar del Orden Castrense en cuestiones de seguridad pública es acertada, sin embargo, existen contradicciones entre sus artículos, lagunas que permiten la actuación de algunos entes de forma deliberada,  así como disposiciones que contravienen el orden constitucional y los Tratados Internacionales.

 

Mayra Verónica Martínez Morales

Licenciada en Derecho.

 

Edwin Guillermo Salazar Maya

Maestro en Derecho.

 

Eduardo Díaz Rangel

Licenciado en Derecho.

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