Gasolina: economía y ambiente

 

En los últimos días de diciembre y primeros de 2017, sucedió un incremento de tajo de los costos de la gasolina. El usuario final vio como el precio creció un 20 por ciento, mientras que la autoridad fue incapaz de comunicar, explicar y convencer de las razones y posibles beneficios de la medida. Creo que es necesario hacer una revisión profunda del tema y para eso dedico estas páginas.

 

 

Para empezar, es necesario revisar todos los factores que influyen en el costo final de la gasolina, como la pagamos. El costo de la gasolina tiene cuatro componentes principales:

  1. El costo del petróleo crudo, que corresponde a un precio internacional.

  2. El costo de la refinación.

  3. El costo logístico del suministro (traslado y despacho).

  4. Impuestos como el IEPS e I.V.A.

 

En este sentido, hay varios puntos que deben ser considerados. Primero, el costo del petróleo crudo ya incluye de inicio un impuesto, pues la diferencia entre el precio internacional y el costo de producción lo captura el Estado como renta petrolera. Cuando el precio del crudo baja, la renta petrolera baja también. El precio internacional depende de la oferta y la demanda. El costo del petróleo crudo más el de refinación componen el precio de referencia, que se da en cada región.

 

No debemos olvidar, la renta petrolera es la base de la recaudación fiscal mexicana y no una base de contribuyentes amplia, por lo cual el Estado busca sustituir la renta cuando el precio del petróleo cae. Esa es la función del IEPS: cubrir un sistema hacendario deficiente con un impuesto fácil de cobrar. Este año tan sólo se pretenden recaudar unos 280 mil millones de pesos por el IEPS.

 

La gasolina proviene de un recurso no renovable y que por lo tanto se acabará. Además, no siempre ha sido fácil obtenerlo y no siempre hay la misma cantidad disponible y cada vez habrá menos. Si consideramos que en el mercado lo que tiende a escasear tiende a subir de precio, el precio del petróleo y sus derivados tenderá a subir a lo largo de la historia irremediablemente.

 

Y si el precio de referencia del producto está en una moneda extranjera contra la que, debido a, primero, un sistema proteccionista (hasta los años 80) y después al llamado “capitalismo de compinches” o simulado, nuestra moneda se deprecia constantemente, el precio subirá de forma ms nlas gasolinas en el futuro. Negar constatemente, a contra la que, debido a nuestra baja productividad nacional, derivda primeás acelerada. ¿Podríamos subsidiar y esconder el incremento natural del precio de las gasolinas? Sí, pero no pararlo. Y subsidiarlo o esconderlo puede ser catastrófico. No exagero.

 

El resto de los componentes del precio de las gasolinas son complejos, pero también áreas de oportunidad. Antes de la reforma energética el precio de la gasolina era el mismo en todo sitio. La estructura de monopolio lo permitía y todos los compradores (o PEMEX mediante deuda) absorbían el costo del traslado que era distinto en cada sitio. En un modelo de competencia no puede suceder este precio único.

 

Por otro lado, si consideramos que el precio del petróleo no dependerá de quien lo extraiga, el resto del proceso de la gasolina (refinación, transporte, despacho, almacenamiento) son nichos de oportunidad para ser más eficientes, disminuir costos, ser más competitivo, mejorar calidad y por tanto, ofrecer productos y servicios mejores y de más bajo costo. Sin embargo, este nicho de oportunidad representa, cuando mucho, cerca del 20 por ciento del costo final del producto y es mucho menor al comparado con el IEPS.

 

La apertura al mercado de gasolinas puede ir generando menores costos en refinación y logística, pero el costo final depende también de los otros dos componentes. Quien haya afirmado que el precio de la gasolina bajaría con la liberalización simplemente no entendió la reforma. La gasolina si, puede bajar por menores costos en logística y refinación, pero también puede subir por precio internacional e impuestos.

 

Entre todo este asunto, hay quien afirma que este es el momento de construir refinerías propias para abastecer el mercado local y dejar de importar. La realidad es que PEMEX ha reportado año con año pérdidas en refinación; tan sólo en los últimos seis años unos 666 mil millones de pesos se han perdido ahí. Bajo ese modelo, es impensable permitir que se use el gasto público en crecer esa fuente de pérdidas constante.

 

¿La causa de estas pérdidas es la mala administración de PEMEX? Puede ser, pero no sólo eso, sino condiciones naturales: una parte de las refinerías de México fueron construidas para crudo ligero, porque se producía más. Pero ahora producimos mucho más crudo pesado. Reconfigurar y adaptar las refinerías es muy caro, además de que difícilmente se logrará que trabajen al 100%, a menos que se reconstruyan casi en su totalidad. Considerando esto, es buena opción permitir la inversión en refinación, pero con ese esquema, y no gastar dinero del Estado para ello.

 

Para fines de precio, la reforma energética sólo tiene un efecto: hacer que se pague por la gasolina los costos reales de tenerla. O sea, lo que cuesta el petróleo, su refinación, la logística de llevar la gasolina a donde se despacha y, finalmente, despachar la gasolina.

 

El problema es que la gasolina en México tiene un componente enorme que no corresponde al costo del mercado, pero que hacer ver mal a este último: los impuestos. En la Ciudad de México, el 35 por ciento del costo de la gasolina (5.7 pesos) es de impuestos. Si sólo tuviera el IVA, la gasolina magna costaría en la Ciudad unos 12 pesos.

 

Pero para dejar en claro que no es un asunto de la reforma energética, hagamos historia. Este incremento del costo, que tanto ha enfurecido a los mexicanos, se daba mucho antes de la reforma y en el auge del modelo de monopolio ejercido por PEMEX. Hay muchísimos “gasolinazos” que rememorar (y mucho peores que este): de 1975 a 1976 hubo un incremento de 400 por ciento del costo de la gasolina (como si ahora hubiera pasado de 14 a 56 pesos el litro); de 1979 a 1982 tuvo incrementos de 300 por ciento acumulado en tres años, de 1989 a 1991 tuvo otro incremento de casi 100 por ciento.

 

Y todos estos números son en costos de litro/dólar. Si la comparación la hiciéramos en pesos, el incremento sería de 1,810 por ciento en el sexenio de Miguel de la Madrid.

 

La diferencia es que antes el precio era “controlado” por el gobierno y ahora, a reserva de los impuestos, el gobierno por medio de la Comisis a los ricos que a los pobresal que beneficia mecaudacisido la caja chicaor PEMEX.sar de 50 a 200 ta el petril de prave cualquión Reguladora de Energía (que no depende del presidente en turno) sólo pondrá ciertos límites al costo máximo.

 

¿Siempre ha sido así? No. La realidad es que la relación gobierno-petróleo ha sido un asunto cambiante. Hubo momentos en que la gasolina fue fuente de recaudación (como ahora) y otros en que fue fuertemente subsidiada. Por ejemplo, Felipe Calderón gastó más de 100 mil millones de pesos anuales en subsidio a la gasolina. Esto significa que tuvimos un precio subsidiado e irreal.

 

Cuando estaba por entrar en vigor el nuevo costo de la gasolina, el Secretario del Medio Ambiente dijo que, entre los beneficios del gasolinazo estaba una menor emisión de contaminantes y por lo tanto había beneficios ambientales. ¿En verdad funciona el alto costo como inhibidor del consumo? En realidad no o el efecto es marginal, pues el consumo de gasolinas no ha bajado en el país. Aunque tal vez se haya desacelerado, el consumo crece[1] igual que el ritmo de compra de autos, que no para de crecer desde 2009[2]. Como inhibidor el IEPS no es tan efectivo.

 

Como recaudación simple es claro que funciona y este año recaudaría unos 280 mil millones de pesos. Pero en materia ambiental no incide, pues ni siquiera hay un porcentaje del IEPS etiquetado a transporte público, mitigación de gases de efecto invernadero o transición energética.

 

Sin embargo, socialmente hablando, el subsidio a los combustibles si tiene efectos negativos. Artículos escritos al interior del CIDE[3] [4] y del INECC[5] han demostrado que los más beneficiados por el subsidio a los combustibles son los ricos. Más de la mitad del subsidio a los combustibles se va al tanque de los autos de los tres grupos más ricos del país (quintiles) pues son los que más consumen gasolina.

 

Ahora, quien más consume gasolinas y paga impuestos derivados del IEPS son los ricos, mientras que el impuesto que pagan los pobres es marginal (lo hacen indirectamente al usar transporte público) y los programas sociales (que son financiados por impuestos) sólo se dan a los pobres. O sea: mientras menos impuesto se le cobre al rico, menos posibilidades hay de dar programas sociales a los pobres. El problema es que a menor recaudación sí se afecta los programas sociales, pero mayor recaudación no garantiza mayor inversión social y, peor, los programas sociales en México no han ayudado a superar la pobreza, sino que crean clientelas (pensiones a adultos mayores y entregas de recursos en efectivo a fondo perdido). Sin embargo, mantener las gasolinas baratas por subsidio o bajo impuesto termina beneficiando más a los más ricos.

 

En otras palabras, si alguien les promete gasolinas a cinco pesos o muy por debajo del valor de mercado, está prometiendo regalos millonarios a los más ricos.

Ahora, aunque en los hechos por el momento no lo es, ¿el IEPS podría ser solución ambiental?

 

Posiblemente, de dos formas: primera, llevando el costo de la gasolina hasta un nivel prohibitivo, que tendría un impacto económico brutal o, la otra forma, aplicando lo recaudado por el IEPS o una parte importante de este en transición energética y transporte público eficiente y de alta calidad, que al ser el que usa el 80 % de la población y prácticamente el 100 % de los pobres, tendría además un efecto social benéfico.

 

Este año por ejemplo, un programa piloto del gobierno federal buscará invertir 800 millones de pesos para 16 mil acciones como techos solares que pueden dar energía gratuita por unos 30 años a sus usuarios. Si se invirtiera la décima parte del subsidio anual que aplicó Calderón a la gasolina, pero en un programa como el mencionado, se podrían financiar unos 200,000 techos solares para la gente con menos ingreso. ¿Se imagina que aplicáramos los 5,000 millones de dólares que cuesta una refinería en energía renovable? ¿Se imagina invertir el costo de los segundos pisos gratuitos, que promueven el uso del auto, en crecer la red del metro? Eso sería mejor en términos sociales, económicos y ambientales.

 

El asunto ambiental no es, pero puede ser uno de los beneficiados del gasolinazo. Desafortunadamente el esquema de este año no lo es y, por otro lado, ni el gobierno ni la oposición (ni los que protestan) están viendo esa posibilidad. Lamentable.

 

En los hechos siempre hemos pagado el precio real de las gasolinas, ya sea mediante pago directo, impuestos, desinversión en sectores diversos por desvíos (legales) al subsidiar, o simplemente porque hemos dejado de recibir servicios de gobierno o sacrificado proyectos por subsidiar los combustibles. Lo que sucede es que, excepto cuando es pago directo, ni nos enteramos. Y cuando nos enteramos es porque pagamos directamente y pasa lo que en estos días.

 

Desde los ochentas hemos “controlado” el precio del petróleo y tal vez por eso (y por la corta memoria) no nos queda claro que nuestro recurso no renovable tiende a encarecer, aunque ahora lo que nos dejó por encima del costo de mercado sea el IEPS.

 

Y la misma suerte puede correr todo el sector energético si no migramos rápido hacia energías renovables. Y ahí el impacto si sería general y mucho más costoso.

El problema en esta ocasión no es sólo el gasolinazo y, como muchos me han comentado en estos días, el problema es que se ha juntado todo: casa blanca, Malinalco, bonos millonarios de diputados, frivolidades de la clase política en general (con sus excepciones muy honrosas), corrupción escandalosa; también muchos ven con desconfianza al sector petrolero (PEMEX): altos salarios, baja productividad, prestaciones que parecen privilegios inexplicables en otros sectores, contratos exorbitantes y hasta el robo de combustible le abona al rechazo.

 

Todo esto se vuelve un coctel que, alimentado por un desconocimiento brutal de cómo funciona el mercado de la gasolina, son el pretexto perfecto (y en buena parte razón legítima) para todo lo que estamos viviendo.

 

¿Cuál podría ser la solución para bajar el costo? Para muchos eliminar el IEPS y tal vez sea la única medida relativamente racional para bajar el precio. Pero para eso es necesario recortar el gasto público. Obviamente eliminar los abusos, los bonos excesivos, los fraudes de ex gobernadores y la corrupción en general ayudaría a eso, pero no será suficiente. La otra es endeudarse, pero eso puede afectar la paridad peso-dólar por la desconfianza de las finanzas públicas, lo que encarecería más la gasolina.

 

El problema es, básicamente, que difícilmente alguien estará dispuesto a ceder. Cada quien defenderá la parte del presupuesto que, legítimamente o como interés creado, cree que le corresponde. Y reducir el gasto también tendría consecuencias sociales variadas. En el fondo parece haber un diálogo imposible: el gobierno no comunica bien y los inconformes no están dispuestos a escuchar. Cada quien defiende sus intereses, sin voltear a ver lo que sus intereses influyen en otros, igual, menos o más legítimos.

 

Tal vez es momento de revisar la estructura de nuestro gobierno, definir que queremos, cuanto queremos y cuanto estamos dispuestos a dar los mexicanos, todos, para que el Estado funcione. Acabar con la corrupción es necesario, si, pero no suficiente. Tal vez sea momento de menos gobierno y más ciudadanos (ciudadanía real, educada y fuerte), de lo que llaman comúnmente un “nuevo pacto social”, y esto va muchísimo más allá de un tanque de gasolina lleno.

 

¿Cómo podría estructurarse mejor el costo de las gasolinas, principalmente en lo referente a lo fiscal? Primero, el costo es indeseable tocarlo, respecto a costo del petróleo, refinación y logística. Sin embargo, la parte de impuestos es importante. Como recaudación neta se puede mantener el I.V.A, pero es donde se podría imponer un impuesto a las emisiones de gases de efecto invernadero. ¿Cómo?

 

Se puede etiquetar el impuesto, hacerlo local y federal y que la parte federal esté dedicado a mitigación de gases de efecto invernadero mediante captura de carbono en áreas protegidas, por poner un ejemplo, mientras que el impuesto local dedicado a movilidad cero emisiones, ciclopistas, transporte público de alta calidad, por poner algunos ejemplos.

 

Así no importa si sube o baja el precio, pues cada usuario de gasolinas estará aportando de forma directa una parte de su gasto para generar infraestructura resiliente, para la movilidad limpia.

 

 

 

 

 

[1] Reyes, Orlando y Roberto Escalante (et. all.) (2010). La demanda de gasolinas en México: Efectos y alternativas ante el cambio climático. Revista Economía. Núm. 32. El línea. Consultado en: http://www.scielo.org.mx/pdf/etp/n32/n32a5.pdf

 

[2] El Economista (2017). Después de una década, ventas de autos baten récord en 2015. El línea. Consultado en: http://eleconomista.com.mx/industrias/2016/01/06/despues-decada-ventas-autos-baten-record-2015

 

[3]Antón Sarabia, Arturo y Fausto Hernández Trillo (2013). Los pobres y la gasolina. Nexos En línea. Consultado en: http://www.nexos.com.mx/?p=15457

 

[4] Scott, John (2013). Subsidios regresivos. Nexos. En línea. Consultado en: http://www.nexos.com.mx/?p=15332

 

[5] Sterner, Thomas y Ana Laura Lozada (2011). Los efectos del impuesto a la gasolina en la distribución del ingreso. Gaceta de Economía. Año 16. Número Especial, Tomo I. En línea. Consultado en:  (http://www.inecc.gob.mx/descargas/dgipea/ine-tran-pc-02-2011.pdf

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