La Gestión Ambiental es Sólo un Poco de Historia Repitiendose

 

¡Ya no somos capaces de hacer nuestras propias leyes, tenemos que adoptarlas!

François Pérusse (Cómico quebequense)

 

       Introducción

 

No se tiene una larga historia de gestión ambiental en México. Sin embargo, esa breve historia ha estado plagada de los mismos vicios políticos y administrativos de siempre. Y en México esto se ha resumido en políticas ambientales adoptadas, mal aplicadas y en el mejor de los casos, con resultados no tan perjudiciales.

Adoptar políticas diseñadas en otros países, para escalas diferentes, recursos y poblaciones distintas ha sido la norma. Además, la estructura política y de poder que impera en México ha impedido al municipio, el orden de gobierno con menos poder y rango de acción, jugar un papel determinante, mismo que naturalmente le corresponde.

Uno de los instrumentos de gestión ambiental mejor estructurados son las Áreas Naturales Protegidas (ANP). Empero, considero que al momento de diseñar políticas de gestión ambientales, resulta ilusorio dejar fuera de la ecuación las particularidades de las poblaciones (lo local) y esperar tener buenos resultados.

 

            Antecedentes y formación del marco normativo 

En el período de la Conquista se inició la introducción de diferentes formas de explotación de los bosques, los suelos y el agua, que nunca tuvieron en consideración la conservación del ambiente. Lo que se pretendía era extraer la máxima cantidad de oro y plata para la Corona (Rodríguez Becerra et al., 2002). Pero se sabe que en el Siglo XVIII se tuvieron vedas y restricciones a la tala de árboles, a la cacería de especies silvestres y se crearon zonas protegidas (SEMARNAT, 2006).

Cuando se quiere tocar el tema de la gestión ambiental en México, debemos empezar el recuento de hechos en el Porfiriato, ya que en 1876 se protege por primera vez en nuestro país un territorio delimitado para asegurar el abastecimiento de agua, mediante la conservación de 14 manantiales localizados en el Desierto de los leones.

La conservación de la naturaleza en México ha pasado por diversas etapas, producto de las dinámicas culturales y socioeconómicas propias, así como por la influencia de tendencias y concepciones internacionales (CONANP, 2014).

Si bien se parte de buenas intenciones, la gestión ambiental como política pública quiso atacar las causas más aparentes de contaminación, la industria. Se tomaron medidas de emergencia. Por ello, a principios de los setenta se tomaron medidas para combatir la contaminación, sin considerar siquiera los aspectos sociales (INE, s.a.).

El medio ambiente ocupó los reflectores internacionales a partir de 1972, en la Conferencia de Estocolmo, donde se reconoció el daño causado por el hombre en distintas regiones de la Tierra: contaminación del agua, el aire, la tierra y los seres vivos; trastornos del equilibrio ecológico de la biosfera; destrucción y agotamiento de recursos no renovables; así como el daño en el ambiente que rodea al ser humano, en donde vive y trabaja, con consecuencias nocivas para la salud (CESOP, 2006).

En la década de los setenta, la contaminación y sus impactos sobre la salud humana tomaron importancia en México, lo que sirvió para generar un paradigma ambiental sustentado en los efectos de la contaminación en la salud pública. En 1971 se promulgó la ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental y en 1972 se creó la Comisión Intersecretarial de Saneamiento Ambiental, adscrita a la Secretaría de Salubridad y Asistencia y que hasta 1982, coordinó las acciones ambientales de diversas dependencias federales (INAP, 1999; González Dávila, 2004). 

En la década de los ochenta, impulsado por factores internos (crisis ambiental y pérdida de consensos básicos tradicionales por las reestructuraciones neoliberales), y por tendencias externas (creación del mercado ambiental global), el tema ambiental se fortalece en México (Micheli, 2010). Se forma el primer instrumento legislativo que incorpora la importancia de la conservación del medio ambiente, la Ley Federal de Protección al Ambiente. Posteriormente, “se promulga la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), que actualmente es la base de la política ambiental del país” (CONANP, 2014:11). México se incorpora al proceso de construcción del mercado ambiental.

Desde la Cumbre de Rio en 1992, se ha avanzado en cuestiones de gestión ambiental en América latina. En México ya se había legislado en materia ambiental en 1990, pero la Cumbre fue fundamental para que se definieran las funciones del Estado y de los organismos públicos responsables en materia ambiental (Rodríguez Becerra et al., 2002).

En 1992 se crea la Comisión Nacional para el Conocimiento y uso de la Biodiversidad (CONABIO) y poco después el Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza (FMCN).

La gestión ambiental abarca la compleja aplicación de acuerdos y disposiciones globales, la operación de instrumentos y mecanismos de ordenamiento territorial, los procesos legislativos, la formulación de políticas públicas en todos los niveles y la confluencia de los actores, entre muchos otros elementos (Provencio Durazo, 2004). Incluir aspectos ambientales en la gestión pública es un desafío que ningún país ha superado del todo (Cortina Segovia et al, 2007).

 

            Áreas Naturales Protegidas y el municipio

De la LGEEPA se desprenden otros instrumentos, el interesa ahora es el de Áreas Naturales Protegidas (ANP). Las ANP son delimitaciones terrestres o acuáticas del territorio nacional representativas de los diversos ecosistemas, que no han sido alertados o  que requieren ser preservados y restaurados debido a una serie de beneficios y servicios ambientales a la sociedad. Las ANP se crean con un decreto presidencial, la LGEEPA y el Programa de Manejo (PM) de dicha ANP establecen las normas y las actividades que pueden llevarse a cabo (SEMARNAT, 2013).

Como ya se mencionó, las estrategias de conservación equivalentes a las Áreas Naturales Protegidas de hoy, iniciaron formalmente en México en 1876 con la protección del Desierto de los Leones. Un área natural protegida es una zona de territorio nacional delimitada geográficamente, decretada, regulada, administrada y operada, a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación, en ambientes que no han sido alterados significativamente por las actividades humanas, para asegurar el equilibrio y continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos” (SAGARPA, 2004:89). 

Las categorías existentes de ANP son:

  • Federales

    • Reserva de la biósfera.

    • Parques nacionales.

    • Monumentos naturales.

    • Áreas de protección de recursos naturales.

    • Áreas de protección de flora y fauna.

    • Santuarios.

    • Estatales

      • Parques y reservas estatales.

      • Municipales

        • Zonas de preservación ecológica de los centros de población.

A la vista salta que las ANP no se encuentran bajo el control municipal. Y es contradictorio puesto que en el discurso oficial se dice que “el municipio es la célula básica de la estructura gubernamental, reviste especial importancia para la gestión ambiental, ya que territorial y políticamente es donde se presentan los problemas y las oportunidades en la materia y, por tanto, es allí donde debe instrumentarse su atención directa e inmediata” (SEDESOL, 2010:5).

Aunado a lo anterior, el municipio es el orden de gobierno naturalmente más cercano a los recursos y sus habitantes. El Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece para que están facultados los municipios en los términos de las leyes federales y estatales. Respecto a cuestiones ambientales marca lo siguiente:

Fracción III.- Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

a) agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

d) Mercados y centrales de abasto;

f) Rastro.

Fracción V.

g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia.

La mayoría de las constituciones de las entidades federativas establecen similares facultades y obligaciones para sus municipios. A nivel federal, la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) “… establece la facultad y obligación para los municipios de crear zonas de preservación ecológica en los centros de población, la mayor parte de los cuales son parques, jardines y bosques urbanos” (Pichardo Pagaza, 2009: 293). En dicha ley se establece que “… la naturaleza de la problemática ecológica requiere en la mayoría de los casos de políticas locales que sólo pueden ser diseñadas y aplicadas de manera correcta dentro del contexto regional respectivo y acordes con la existencia de una vida política nacional” (Exposición de motivos. Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1998., n.d.).

Pero se deja al municipio fuera del diseño de los Planes de Manejo de las ANP. Únicamente se le considera para ejecutar algunas acciones.

 

            El Nevado de Toluca

El 01 de octubre de 2013, el Presidente Enrique Peña Nieto decreta al Nevado de Toluca como Área de Protección de Flora y Fauna. Sin embargo, el 22 de octubre de 2014 la Suprema Corte de Justicia de la Nación atrajo el decreto presidencial y revisará si éste respeta al Artículo 27 constitucional. Esto debido a que el cambio de estatus fue fuertemente criticado por la comunidad científica y la sociedad, haciendo alusión a que la masa forestal, que se encuentra ya en un estado crítico, podría incluso reducirse con mayor velocidad, ocasionando con ello el cambio de uso de suelo a uno comercial-industrial o habitacional. Impidiendo así la adecuada recuperación de la masa forestal y del suelo.

Los opositores también aluden a la parte social, afirmando que al permitirse, aunque sea de manera ordenada y con límites bien establecidos el aprovechamiento de los recursos, los pobladores no podrán competir con empresas fuertes en ese sector, mismas que ya cuentan con capital suficiente para poder invertir. Ésta situación de desventaja podría orillar a los pobladores a vender sus tierras y verse obligados a emigrar. También consideran que la política ambiental del ejecutivo federal es depredadora e industrial y que el impacto ambiental podría ser devastador.

En ningún momento se tomó en cuenta a las distintas localidades del Nevado de Toluca para instrumentar o planificar las acciones a realizar a partir del decreto presidencial. Se pretende aplicar una Ley General en un territorio determinado sin afinarla a las condiciones específicas de las comunidades en donde se implementará. Prueba de ello es que aún no se cuenta con el PM del Área de Protección de Flora y Fauna de Nevado de Toluca.

 

            Conclusiones

En México se ha dejado fuera y de manera sistemática a los municipios de los procesos de toma de decisión política y financiera, las cuestiones ambientales, ligadas a ambas, no han sido la excepción.

Las profundas implicaciones de las transformaciones en curso requieren una consideración más cuidadosa, sistemática y reflexiva de lo que se ha hecho en el pasado. No se debe caer en el error en el que algunos científicos y políticos caen, cuando asumen que es posible tomar información técnica relacionada con sus especialidades fuera del contexto cultural en donde pretenden implementarla. 

Paul Sillitoe (1998) considera que se debe demostrar que eso es peligroso y que también se deben comprender las interacciones ambientales y oportunidades de desarrollo dentro de los contextos socioculturales. Ahora, hagámoslo.

La historia se repite a sí misma. Es una de las cosas que están mal de la historia. Clarence Darrow (Abogado estadounidense)

 

Referencias

 

Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP) (2006), ‘Antecedentes’, en Medio ambiente [Actualización: 28 de agosto de 2006], Disponible: www.diputados.gob.mx/cesop/

Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) (2014), ‘Estrategia hacia 2040’, CONANP, México, D.F.

Cortina Segovia, Sofía, Gäelle Brachet Barro, Mariela Ibáñez de la Calle y Leticia Quiñones Valadés, (2007) ‘Océanos y costas: Análisis del marco jurídico e instrumentos de política ambiental en México’, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Instituto Nacional de Ecología, México, D.F., 233 pp.

Exposición de motivos. ‘Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente’ publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1998., Disponible: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/148.pdf.

González Dávila, Germán (2004), ‘Medio ambiente y desarrollo sustentable: una historia de reencuentros y búsquedas’, Economía informa, No. 328, 25 – 35 pp.

Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) (1999), ‘La gestión pública de las políticas ambientales’, Revista de Administración Pública, Vol. No. 102,  INAP, México, D.F., 408 pp.

Instituto Nacional de Ecología (INE) (s.a.), ‘Evolución de la gestión ambiental en México’, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), México, D.F. Disponible: http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/libros/256/2.html

Micheli, Jordy (2002), ‘Política ambiental en México y su dimensión regional’, Región y Sociedad,  volumen XIV, No. 23, enero-abril 2002, 129-170 pp. 

Pichardo Pagaza, Ignacio (2009) 'Responsabilidades municipales en materia ambiental', Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, no. 49, pp. 291-308.

Provencio Durazo, Enrique (2000), ‘Potencial de vinculación económica y ambiental en las políticas públicas para un desarrollo sustentable’, en Economía, sociedad y medio ambiente. Reflexiones y avances hacia un desarrollo sustentable en México, Carlos Muñoz Villarreal y Ana Citlálic González Martínez (comp.), Instituto Nacional de Ecología, SEMARNAT, México, D.F., 11 – 24 pp.

Rodríguez Becerra, Manuel, Guillermo Espinoza y David Wilk (2002), ‘Gestión ambiental en América Latina y el Caribe: evolución, tendencias y principales prácticas’, Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, División de Medio Ambiente, Washington, D.C., 285 pp.

Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) (2004), ‘Guía para el Buen Gobierno Municipal’, SAGARPA, México, D.F., 101 pp.

Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) (2010), ‘Gestión Ambiental Municipal’, SEDESOL, México, D.F., 54 pp.

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) (2013), ‘Programa Nacional de Áreas Naturales Protegidas 2014-2018’, SEMARNAT, México D.F., 158 pp.

Sillitoe, P. (1998), 'The Development of Indigenous Knowledge', Current Anthropology, vol. 39, no. 2, 223-252 pp.

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